本報(bào)記者 朱寧寧

民以食為天，食以安為先。食品安全問題向來會(huì)牽動(dòng)各方神經(jīng)，引起社會(huì)高度關(guān)注。

應(yīng)當(dāng)看到，近年來，食品安全有關(guān)監(jiān)管部門強(qiáng)化協(xié)作配合，開展專項(xiàng)行動(dòng)，取得顯著成效。相關(guān)法律法規(guī)不斷完善，對(duì)違法侵權(quán)行為的打擊遏制力度不斷加大。然而，有關(guān)食品安全事故仍屢屢見諸報(bào)端。為確保公眾“舌尖上的安全”，必須堅(jiān)持對(duì)食品安全問題“零容忍”。如何進(jìn)一步為食品安全提供可靠法律保障，仍需多方努力。

食品安全需要標(biāo)本兼治

“之所以出現(xiàn)校園食品安全事故，原因是多方面的。”分析緣何近年來學(xué)校食堂安全隱患頻頻進(jìn)入公眾視野，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為首要的就是經(jīng)驗(yàn)主義。

“校園食品安全一般納入學(xué)校自身行政管理監(jiān)管之內(nèi)，因此，客觀上講，發(fā)生食品安全事故的可能性相對(duì)于其他市場化餐飲企業(yè)確實(shí)會(huì)少一些。但也正因?yàn)槿绱耍菀妆槐砻娴氖称钒踩蠛眯蝿菟曰?，只看?0%的成績而忽視了20%的隱患，由此導(dǎo)致校園食品安全狀況有喜有憂。”劉俊海說。

在劉俊海看來，學(xué)校食堂業(yè)態(tài)復(fù)雜也是導(dǎo)致校園食品安全出問題的原因。“目前有部分學(xué)校直接雇人開辦食堂，或者由企業(yè)承包食堂。而企業(yè)往往都是以追求成本最小化、利潤最大化為目的，為追求利潤最大化而降低成本就容易忽視安全進(jìn)而發(fā)生事故。”

那么，該如何根治校園食品安全問題這一頑疾呢？

“食品安全是涉及千家萬戶的民心工程，是立足長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)工程，也是需要標(biāo)本兼治的法治工程。治理食品安全問題，首先還是要建章立制。”劉俊海建議制定有關(guān)學(xué)校食堂安全管理的法律或行政法規(guī)，同時(shí)出臺(tái)針對(duì)包括學(xué)校在內(nèi)的各類教育機(jī)構(gòu)外包餐飲企業(yè)的監(jiān)管條例。“承包學(xué)校食堂的餐飲企業(yè)大多是連鎖企業(yè)，應(yīng)將其作為監(jiān)管重點(diǎn)，納入監(jiān)管部門的專項(xiàng)監(jiān)管，企業(yè)應(yīng)當(dāng)全面自查并出具自查報(bào)告。同時(shí)，學(xué)校和監(jiān)管部門形成合力，防止出現(xiàn)‘燈下黑’現(xiàn)象。食品安全監(jiān)管部門要派食品監(jiān)管專員到學(xué)校食堂巡視。”劉俊海說。

劉俊海還建議，建立健全食品安全誠信體系，將與食品安全事故有關(guān)聯(lián)的人員納入失信黑名單。修改刑法，加大對(duì)食品安全事故責(zé)任人的刑事責(zé)任追究力度。在民事賠償責(zé)任方面，懲罰性賠償不能缺位。

民事公益訴訟被寄予厚望

守護(hù)“舌尖上的安全”，有效遏制包括學(xué)校食堂在內(nèi)的各類食品安全違法行為的發(fā)生，離不開嚴(yán)厲的法律之手。其中，食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟被寄予厚望。

民事訴訟法規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)和檢察機(jī)關(guān)等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織對(duì)于食品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，可以向人民法院提起民事公益訴訟。

近年來，有關(guān)建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的呼聲不斷。對(duì)于食品安全民事公益訴訟而言，懲罰性賠償制度既能懲罰違法行為，又能有效保護(hù)社會(huì)公共利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)預(yù)防和嚴(yán)懲類似違法行為的雙重效果。

2019年5月20日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021年，最高檢等七部門印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)積極推進(jìn)食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度實(shí)踐探索、構(gòu)建長效協(xié)作配合機(jī)制等進(jìn)行部署。

目前在司法實(shí)踐中，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)陌咐桨l(fā)常見。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年、2021年兩年時(shí)間里，全國檢察機(jī)關(guān)食藥領(lǐng)域提起民事公益訴訟3200余件。其中，提出懲罰性賠償訴求的案件占起訴案件總數(shù)的80%以上，法院支持檢察機(jī)關(guān)訴訟請(qǐng)求的案件占已作出生效裁判案件的99.1%。

今年3月，最高人民檢察院發(fā)布一批食品藥品安全公益訴訟典型案例，以進(jìn)一步推動(dòng)辦好食品藥品安全領(lǐng)域公益訴訟案件，為各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理此類案件提供示范和指引，切實(shí)保障人民群眾“舌尖上的安全”。這些典型案例中，涉及食品安全領(lǐng)域的案件有8件。而此次發(fā)布的案例中，有5件民事公益訴訟案件均根據(jù)案件的實(shí)際情況提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求并得到法院支持。

盡快完善懲罰性賠償制度

今年全國人大會(huì)議期間，全國人大代表、海南省保亭黎族苗族自治縣副縣長呂妍提出《關(guān)于建立健全食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的建議》。這一建議被全國人大常委會(huì)辦公廳確定為今年的重點(diǎn)督辦建議。

“建立健全食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度，對(duì)于懲治食品安全領(lǐng)域違法行為、維護(hù)公共利益和消費(fèi)者權(quán)益意義重大。”呂妍認(rèn)為，建立健全民事公益訴訟中的懲罰性賠償制度，不僅能充分發(fā)揮民事公益訴訟的追責(zé)功能，剝奪不法行為人的經(jīng)濟(jì)獲益，還能直接給予實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)懲處，增加違法侵權(quán)成本，對(duì)潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用，最大程度抑制損害公共利益的違法行為。

但呂妍對(duì)中國裁判文書網(wǎng)上的一些典型案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律法規(guī)僅對(duì)消費(fèi)者提起的食品安全民事訴訟的懲罰性賠償條款進(jìn)行了明確規(guī)定，對(duì)于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償?shù)闹黧w資格、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、處置方式等均缺乏明確規(guī)定。

“具體司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)往往參照適用食品安全法和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法中關(guān)于消費(fèi)者主張食品安全懲罰性賠償?shù)乃揭嫘栽V訟條款，對(duì)于如何參照適用、參照哪些條款適用等均存在較大爭議。這就很容易造成食品安全民事公益訴訟類案具體適用標(biāo)準(zhǔn)不一、判決尺度不一，存在一定問題。”呂妍說。

呂妍認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)食品安全案件特點(diǎn)，從發(fā)揮民事公益訴訟的基本職能出發(fā)，進(jìn)一步明確懲罰性賠償制度的原告主體資格、懲罰性賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以及處置方式等具體事項(xiàng)，確保訴訟有法可依、判決于法有據(jù)。

為確保私益訴訟與公益訴訟均衡，強(qiáng)化食品安全民事公益訴訟中懲罰性賠償?shù)暮戏ㄐ?，呂妍建議，通過立法明確賦予消費(fèi)者協(xié)會(huì)、檢察機(jī)關(guān)等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在食品安全民事公益訴訟中主張懲罰性賠償?shù)膶?shí)質(zhì)性權(quán)利，明確規(guī)定公益訴訟起訴人提起食品安全民事公益訴訟的，可以主張懲罰性賠償，人民法院應(yīng)予以支持。此外，應(yīng)當(dāng)明確食品安全民事公益訴訟的具體案由為侵權(quán)責(zé)任糾紛，適用食品安全法中關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。

對(duì)于懲罰性賠償金的范圍，呂妍認(rèn)為，鑒于食品安全民事公益訴訟涉及消費(fèi)者數(shù)量較多，難以明確計(jì)量消費(fèi)者群體因食品違法行為受到的實(shí)際損失，可以在限定懲罰性賠償金最低額度的基礎(chǔ)上，以侵權(quán)行為人的獲利情況來明確懲罰性賠償金的計(jì)算基數(shù)。“建議綜合考量侵權(quán)行為人主觀惡意、違法行為程度、企業(yè)規(guī)模、獲利情況等要素，處以三倍以上十倍以下的懲罰性賠償額度，確定最終懲罰性賠償?shù)臄?shù)額。”

為更好實(shí)現(xiàn)民事公益訴訟懲罰與震懾作用的功能，確保?？顚Ｓ糜谙M(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作，呂妍還建議，結(jié)合我國現(xiàn)有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立專門的公益基金賬戶。

“可由市場監(jiān)督管理部門牽頭，檢察機(jī)關(guān)、法院和財(cái)政部門共同參與監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)懲罰性賠償資金的統(tǒng)一管理、依法統(tǒng)籌、嚴(yán)格監(jiān)管。該賬戶日常使用應(yīng)遵循公開透明、?？顚Ｓ迷瓌t，專門用于為被侵權(quán)的消費(fèi)者提供救濟(jì)以及為公益訴訟提供專項(xiàng)資金支持。”呂妍說。

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